Περί της συνταγματικότητας της αναστολής των εργασιών του βρετανικού Κοινοβουλίου
Σε αντίθεση με μια ευρεία αντίληψη που φαίνεται να υπάρχει, το Ηνωμένο Βασίλειο έχει Σύνταγμα και μάλιστα αρκετά ιδιαίτερο. Το προφανές σημείο αυτής της ιδιαιτερότητας έγκειται στην έλλειψη ενός κωδικοποιημένου συνταγματικού κειμένου. Οι λόγοι αυτής της έλλειψης είναι ιστορικοί. Το βρετανικό κράτος δεν είχε ιδρυτές ή μία συγκεκριμένη στιγμή δημιουργίας. Εξελίχθηκε σε διάστημα μεγαλύτερο της χιλιετίας με συνέπεια το Σύνταγμά του να δημιουργηθεί σταδιακά. Κάτι τέτοιο συνεπάγεται ωστόσο και ορισμένα αναπάντεχα κενά, τα οποία, σε ιστορικές συγκυρίες όπως το επερχόμενο(;) Brexit, μοιραία αποκαλύπτονται. Πράγματι, οι πολιτικές διεργασίες γύρω από το Brexit έχουν θέσει μέχρι σήμερα ουκ ολίγες προκλήσεις για το βρετανικό συνταγματικό οικοδόμημα.
Μια από τις πρώτες, μάλιστα, ανέκυψε από το ίδιο το δημοψήφισμα της 23ης Ιουνίου 2016. Μετά την εκδήλωση της βούλησης του βρετανικού λαού για έξοδο από την Ευρωπαϊκή Ένωση, το λογικά αμέσως επόμενο βήμα ήταν η έναρξη της διαδικασίας του άρθρου 50 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, το οποίο προβλέπει τις διαδικασίες αποχώρησης κράτους μέλους. Συγκεκριμένα, η παράγραφος 1 αυτού προβλέπει ότι «κάθε κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει να αποχωρήσει από την Ένωση, σύμφωνα με τους εσωτερικούς συνταγματικούς του κανόνες». Για το Ηνωμένο Βασίλειο, λοιπόν, το προφανές ερώτημα που ανέκυψε ήταν ποιοι ήταν αυτοί οι “εσωτερικοί συνταγματικοί κανόνες”.
Το (συνταγματικό) ζήτημα που τέθηκε αφορούσε κυρίως το ή τα όργανα που ήταν αρμόδια για να κινήσουν την διαδικασία αποχώρησης με κατάληξη την γνωστοποίηση της πρόθεσης αποχώρησης στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Θα ήταν η Κυβέρνηση, με βάση το βασιλικό προνόμιο, ή το Κοινοβούλιο, με βάση την αρχή της κοινοβουλευτικής κυριαρχίας; Τη λύση τότε έδωσε το βρετανικό Supreme Court με την απόφαση Miller, καταλήγοντας στο συμπέρασμα ότι η ενεργοποίηση της διαδικασίας εξόδου του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση απαιτούσε την προηγούμενη απόφαση του Κοινοβουλίου με νόμο.
Πιο πρόσφατα, η από 28 Αυγούστου 2019 απόφαση του βρετανού Πρωθυπουργού, Boris Johnson, να «συμβουλεύσει» τη βασίλισσα Ελισάβετ να αναστείλει (prorogue), κατ’ ενάσκηση του βασιλικού προνομίου, τις εργασίες του βρετανικού Κοινοβουλίου για πέντε εβδομάδες, έθεσε εκ νέου σημαντικές προκλήσεις για το βρετανικό συνταγματικό δίκαιο. Όπως ήταν αναμενόμενο, η (δεσμευτικού χαρακτήρα) «συμβουλή» του Πρωθυπουργού έγινε (τυπικά) δεκτή από τη βασίλισσα. Έτσι, στις 9 Σεπτεμβρίου 2019, ολοκληρώθηκε η κοινοβουλευτική περίοδος 2017-2019 με την κήρυξη της αναστολής των εργασιών του Κοινοβουλίου για πέντε εβδομάδες, δηλαδή μέχρι τις 14 Οκτωβρίου 2019, οπότε και προγραμματίζονταν η έναρξη της νέας κοινοβουλευτικής περιόδου.
Αν και η αναστολή των εργασιών αυτή την περίοδο του έτους θα ήταν υπό άλλες συνθήκες συνηθισμένη, η κίνηση του Πρωθυπουργού προκάλεσε σειρά αντιδράσεων, ασυνήθιστων για τα βρετανικά δεδομένα. Ο επί σειρά ετών πρόεδρος του Κοινοβουλίου, John Bercow, τη χαρακτήρισε «συνταγματικά εξοργιστική» (constitutional outrage). Ο λόγος ήταν η ασυνήθιστα μεγάλη διάρκεια της αναστολής σε συνδυασμό με την πεποίθηση ότι το βασικό κίνητρο πίσω από την απόφαση του Πρωθυπουργού ήταν να αποτρέψει το Κοινοβούλιο από το να εμποδίσει την έξοδο του Ηνωμένου Βασιλείου από την Ευρωπαϊκή Ένωση την 31η Οκτωβρίου 2019. Κατά της απόφασης του Πρωθυπουργού προσέφυγαν μάλιστα πολίτες ενώπιον τόσο των αγγλικών όσο και των σκωτσέζικων δικαστηρίων.
Συγκεκριμένα, η Gina Miller και ένας αριθμός παρεμβαίνοντων προσέφυγαν ενώπιον του High Court (Πρωτοδικείο) της Αγγλίας και της Ουαλίας. Το τελευταίο, βέβαια, πριν αξιολογήσει τα κίνητρα της απόφασης του Πρωθυπουργού, έπρεπε να κρίνει αν αυτή μπορούσε καταρχάς να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Αυτό διότι, κατά το αγγλικό δίκαιο, ορισμένα ζητήματα, όπως τα πολιτικά ζητήματα και ορισμένα θέματα που αφορούν την άσκηση του βασιλικού προνομίου, δεν μπορούν να αποτελέσουν καταρχήν αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Για το ερώτημα κατά πόσο η απόφαση του Πρωθυπουργού απολαμβάνει δικαστικής ασυλίας, η Miller ισχυρίστηκε ότι το γεγονός ότι η πηγή εξουσίας εν προκειμένω ήταν το βασιλικό προνόμιο δεν συνεπάγονταν αυτομάτως και τον αποκλεισμό του δικαστικού ελέγχου. Το ζήτημα ήταν να βρεθεί το κατάλληλο μέτρο ελέγχου που μπορούσε να εφαρμόσει το δικαστήριο, προκειμένου να εξετάσει τη νομιμότητα της απόφασης. Ο Πρωθυπουργός, αν και αναγνώρισε ότι η άσκηση του βασιλικού προνομίου δύναται υπό προϋποθέσεις να υποβληθεί σε δικαστικό έλεγχο, εντούτοις υποστήριξε ότι το ζήτημα της αναστολής των εργασιών του Κοινοβουλίου είναι εγγενώς πολιτικό και για τον λόγο αυτό δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Περαιτέρω, ο Πρωθυπουργός υποστήριξε ότι δεν υπήρχε εν προκειμένω κάποιο διαφανές μέτρο ελέγχου της νομιμότητάς μιας τέτοιας απόφασης και δεν θα ήταν συνταγματικά σκόπιμο να παρέμβουν τα δικαστήρια. Τελικά, με την από 11 Σεπτεμβρίου 2019 απόφασή του, το High Court απέρριψε την προσφυγή της Miller, κρίνοντας ότι η απόφαση του Πρωθυπουργού συνιστούσε πολιτικό ζήτημα και κατ’ επέκταση δεν μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου.
Την ίδια μέρα, ωστόσο, το σκωτσέζικο Court of Session (Inner House) (Εφετείο) αποφάνθηκε επίσης επί προσφυγής κατά της απόφασης του Πρωθυπουργού (ασκηθείσας από την Joanna Cherry και λοιπούς), καταλήγοντας μάλιστα σε εντελώς αντίθετα συμπεράσματα από αυτά του High Court. Αξίζει εδώ να επισημάνει κανείς ότι το νομικό σύστημα της Σκωτίας παρουσιάζει ορισμένες διαφορές σε σχέση με αυτό της Αγγλίας και της Ουαλίας, με μια από αυτές να είναι η διαφορετική προσέγγιση σε ορισμένα συνταγματικής φύσης ζητήματα. Το Inner House έκρινε ομόφωνα ότι η απόφαση του Πρωθυπουργού να αναστείλει τις εργασίες του Κοινοβουλίου μπορούσε εν προκειμένω να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου. Το δικαστήριο επισήμανε ότι, όταν ο απώτερος σκοπός της σχετικής απόφασης του Πρωθυπουργού είναι η παρεμπόδιση του ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας από έναν θεματοφύλακα της δημοκρατίας και του κράτους δικαίου, όπως το Κοινοβούλιο, θα πρέπει να επιτρέπεται στα δικαστήρια να την κηρύξουν παράνομη. Περαιτέρω, σε ό,τι αφορά τη νομιμότητα της απόφασης καθαυτής, και πάλι ομόφωνα το δικαστήριο αποφάνθηκε ότι αυτή ήταν παράνομη. Οι συνθήκες υπό τις οποίες εκδόθηκε (η χρονική συγκυρία σε συνδυασμό με την ασυνήθιστα μεγάλη διάρκεια της αναστολής), καθώς και ορισμένα έγγραφα που εξετάστηκαν από το δικαστήριο, υποδήλωναν ότι ο πραγματικός λόγος που ζητήθηκε η αναστολή των εργασιών του Κοινοβουλίου ήταν η παρεμπόδιση του ελέγχου της εκτελεστικής εξουσίας από το Κοινοβούλιο τις παραμονές του Brexit.
Τόσο το High Court όσο και το Inner House έδωσαν στους διαδίκους άδεια άσκησης ενδίκου μέσου ενώπιον του Supreme Court. Αξίζει μάλιστα εδώ να επισημάνει κανείς ότι τo High Court έδωσε στους προσφεύγοντες άδεια άσκησης ενδίκου μέσου απευθείας ενώπιον του Supreme Court, παρακάμπτοντας το στάδιο άσκησης ενδίκου μέσου ενώπιον του Court of Appeal (Εφετείο).
Όπως ήταν αναμενόμενο, τόσο η Miller όσο και η Κυβέρνηση προσέφυγαν ενώπιον του Supreme Court κατά των αποφάσεων του αγγλικού High Court και του σκωτσέζικου Inner House αντίστοιχα. Η ακροαματική διαδικασία έλαβε χώρα στις 17, 18 και 19 Σεπτεμβρίου 2019 και, στις 24 Σεπτεμβρίου 2019, το Δικαστήριο ομόφωνα εξέδωσε μια (ακόμα) ιστορική για το βρετανικό συνταγματικό δίκαιο απόφαση, γνωστή ως Miller 2.
Όσον αφορά το ζήτημα αν η απόφαση του Πρωθυπουργού μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου, το Supreme Court επισήμανε ότι το ενώπιόν του ζήτημα δεν είχε να κάνει με τον έλεγχο του τρόπου που ασκήθηκε μια απορρέουσα από το βασιλικό προνόμιο εξουσία εντός των νόμιμων ορίων, αλλά με τον ίδιο τον προσδιορισμό των ορίων της εν λόγω εξουσίας. Αφορούσε δηλαδή την ύπαρξη και την έκταση (extent) της επίδικης εξουσίας, κάτι που, όπως γίνεται παγίως δεκτό στο πλαίσιο του αγγλικού συνταγματικού δικαίου, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικού ελέγχου.
Το επόμενο ερώτημα που κλήθηκε επομένως να απαντήσει το Supreme Court ήταν που τίθεται το όριο στην (απορρέουσα από το βασιλικό προνόμιο) εξουσία του Πρωθυπουργού να αναστείλει τις εργασίες του Κοινοβουλίου. Το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η εξουσία αυτή θα πρέπει να οριοθετείται στο βαθμό που έρχεται σε σύγκρουση με τις θεμελιώδεις συνταγματικές αρχές της κοινοβουλευτικής κυριαρχίας και της κοινοβουλευτικής λογοδοσίας. Θα είναι δηλαδή παράνομη αν έχει ως αποτέλεσμα να παρεμποδίσει ή να αποτρέψει, χωρίς εύλογη αιτία, το Κοινοβούλιο από την αποτελεσματική άσκηση της νομοθετικής εξουσίας και τον αποτελεσματικό έλεγχο της εκτελεστικής εξουσίας· λειτουργίες που του ανατίθενται από το Σύνταγμα. Το Δικαστήριο επισήμανε μάλιστα ότι, σε περίπτωση που η αναστολή των εργασιών του Κοινοβουλίου επέφερε το παραπάνω αποτέλεσμα, παρήλκε η εξέταση της νομιμότητας των κινήτρωντου Πρωθυπουργού.
Το τρίτο ερώτημα που κλήθηκε επομένως να απαντήσει το Supreme Court ήταν αν η επίδικη απόφαση περί αναστολής των εργασιών του Κοινοβουλίου είχε πράγματι ως αποτέλεσμα να παρεμποδίσει, χωρίς εύλογη αιτία, το Κοινοβούλιο από την άσκηση της νομοθετικής εξουσίας και από τον έλεγχο της εκτελεστικής εξουσίας. Και ναι μεν το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι το παραπάνω αποτέλεσμα επέρχεται κάθε φορά που αναστέλλονται οι εργασίες του Κοινοβουλίου, εντούτοις επισήμανε ότι η επίδικη αναστολή έλαβε χώρα τις παραμονές μιας θεμελιώδους αλλαγής στο Σύνταγμα του Ηνωμένου Βασιλείου (με την έξοδό αυτού από την Ευρωπαϊκή Ένωση) και επομένως εν μέσω εξαιρετικά ιδιαίτερων συνθηκών. Σύμφωνα με το Δικαστήριο, τα μέλη του Κοινοβουλίου, ως εκλεγμένοι εκπρόσωποι του λαού, έχουν κάθε δικαίωμα να εισακουστούν σχετικά με τον τρόπο, με τον οποίο θα πραγματοποιηθεί μια τέτοια θεμελιώδης αλλαγή. Σε διαφορετική περίπτωση, η επίδραση της αναστολής της λειτουργίας του Κοινοβουλίου στις θεμελιώδεις αρχές της βρετανικής δημοκρατίας θα ήταν ακραία (extreme).
Ενόψει όλων των παραπάνω, και δεδομένου ότι δεν υπήρχε εν προκειμένω κάποια εύλογη αιτία που να δικαιολογεί μια τέτοια ακραία επίδραση, το Supreme Court αποφάνθηκε ότι η απόφαση του Πρωθυπουργού να αναστείλει τις εργασίες του Κοινοβουλίου ήταν παράνομη.
Πέρα από την ιδιαίτερη σημασία της απόφασης του Supreme Court σε πολιτικό επίπεδο, η αξία της για την εξέλιξη του βρετανικού συνταγματικού δικαίου είναι αναμφισβήτητη. Και αυτό διότι το Δικαστήριο αφενός αποφάνθηκε επί ενός εξαιρετικά δυσχερούς για την οριοθέτηση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών ζήτημα, το κατά πόσο δηλαδή μια κυβερνητική απόφαση περί αναστολής των εργασιών του Κοινοβουλίου υπόκειται ή όχι σε δικαστικό έλεγχο, και αφετέρου κατέδειξε ότι η έλλειψη κωδικοποιημένου βρετανικού Συντάγματος καθιστά το τελευταίο επαρκώς ευέλικτο, δίνοντας τη δυνατότητα στα δικαστήρια να το εξελίσσουν πραγματιστικά και αναλόγως με το τι επιτάσσουν οι εκάστοτε συνθήκες.
